Redécoupage des circonscriptions : le Conseil constitutionnel inflige un camouflet au gouvernement

J’avais déjà, sur ce blog, évoqué la question du redécoupage des circonscriptions législatives. Comme déjà en 1986, le gouvernement a demandé au Parlement l’autorisation de pouvoir procéder à ce redécoupage par la voie des ordonnances de l’article 38 de notre Constitution – en clair, l’autorisation de faire la loi tout seul, ou presque.

La loi autorisant le gouvernement à procéder par ordonnance ayant été soumise à la sagacité du Conseil constitutionnel par les soins des parlementaires socialistes, l’institution de la rue Montpensier a rendu ce jeudi 8 janvier une décision. Autant le dire tout de suite : c’est un camouflet pour le gouvernement.

Ce qu’il faut bien comprendre, c’est que la loi que le Conseil a examiné aujourd’hui n’est pas celle qui effectue effectivement le découpage. Elle se contente d’autoriser le gouvernement à le faire, et définit les principes qui devront guider celui-ci dans sa tâche. C’est sur ce dernier point que les Sages ont eu l’occasion de s’exprimer.

On sent les juges pour le moins méfiants. Ainsi, après avoir rappelé dans un considérant de principe que l’Assemblée nationale est élue sur des « bases essentiellement démographiques », il affirme – comme ça, pour la route – que les exceptions éventuelles à ce principe, motivées par des raisons générales ne peuvent être que limitées.

L’application de ce principe conduitle Conseil à censurer une première disposition, qui autorisait le gouvernement à prendre en compte l’écart d’évolution entre la population et les inscrits sur les listes électorales. L’idée n’est pas forcément idiote ; mais le Conseil semble bien craindre que cette possibilité ne soit mal exploitée, et donc la déclare inconstitutionnelle. La confiance règne.

Ensuite – et c’est là une décision importante -, le Conseil décide de revenir – de sa propre initiative ! – sur la règle des deux députés minimum par département. On sait que c’était une des sources importantes de disparité : la Lozère comptant nécessairement deux circonscriptions, cela faisait une circo à environ 32 000 inscrits… Du point de vue de l’égalité devant le suffrage, c’est donc une bonne nouvelle ! Comment le Conseil justifie-t-il cette décision, qui va faire pleurer dans les chaumières des députés des plus petits départements (dont beaucoup vont mécaniquement se retrouver à la retraite d’office en 2012) ? Simple : le constituant ayant décidé de limiter à 577 le nombre de députés (révision constitutionnelle du 23 juiullet 2008), et le même constituant ayant par ailleurs décidé de créer des postes de députés des Français de l’étranger (une idée de l’UMP pour se sécuriser quelques sièges supplémentaires, les Français de l’étranger votant nettement plus à droite que ceux pas-de-l’étranger), le Conseil constitutionnel considère – à juste titre – que, sauf à supprimer la règle des deux députés par département, cela ne pouvait qu’accroître les disparités démographiques. Ce faisant, le Conseil fait un joli coup contre l’UMP : à vue de nez, il semble que les circonscriptions les plus menacées de disparition soient plutôt tenues par des députés UMP (mais je ne peux pas le vérifier, car bizarrement, l’INSEE, qui vient de sortir les chiffres officiels du recensement 2006, ne les fournit pas par circonscription). Si tel était bien le cas, l’UMP ferait – toutes choses égales par ailleurs – une opération blanche, perdant en métropole les députés qu’elle gagnerait parmi les Français de l’étranger… Ca ne m’étonnerait pas que le trio Debré-Chirac-Giscard soit derrière ce petit calcul !

Par ailleurs, le Conseil se montre aussi très méfiant, et émet des réserves d’interprétation, concernant les DOM et TOM d’une part, et la question de la contiguïté des circonscriptions d’autre part. Dans les deux cas, il pose des balises pour empêcher le gouvernement de faire des tripatouillages à sa sauce – ou en tout cas, c’est bien ce que sembelnt craindre les Sages.

C’est donc à mon sens unebonne décision que celle-ci, qui envoie un sérieux coup de semonce au gouvernement, sur le mode : « on vous voit venir et on vous attend au tournant ». De ce point de vue, il me semble que le Conseil se montre plus ferme que par le passé. Ceci étant dit, comme je l’avais déjà signalé, le Conseil ne se soucie toujours que d’équilibre démographique. La question de l’honnêteté du découpage, et des biais partisans que celui-ci peut provoquer, reste ignorée par le Conseil (au-delà du principe de contiguïté).

Redécoupages électoraux

Ainsi donc, le gouvernement s’attelle enfin au redécoupage des circonscriptions électorales.

Le découpage actuel, effectué sous les auspices de l’inénarrable Charles Pasqua, date tout de même de 1986, et le Conseil constitutionnel, gardien de l’égalité de représentation, a réclamé à plusieurs reprises que ce redécoupage soit effectué (voir, par exemple, ses décisions 2007-3819, 2007-3423, 2007-547 DC ou encore ses observations du 7 juillet 2005, sans même parler de ses observations du 15 mai 2003). En effet, en France et en application de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) et des articles 3 et 24 de la Constitution,  » l’Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques », selon la formulation récurrente du Conseil constitutionnel. En d’autres termes, toutes les circonscriptions devraient compter à peu près le même nombre d’électeurs.

Or, compte tenu des évolutions démographiques différentielles, ce n’est plus du tout le cas. Wikipedia permet de constater les écarts, en termes de nombre d’habitants, entre circonscriptions, et Frédéric Salmon, sur son site, permet de visualiser ces disparités. J’ai pour ma part fait mes calculs, mais sur la base cette fois-ci des inscrits (lors des élections législatives de juin 2007), et non des habitants : après tout, quelqu’un d’attaché à la doctrine de la citoyenneté liée à la nationalité pourrait tout-à-fait faire valoir que ce qui compte c’est le nombre de citoyens et non d’habitants, les non-nationaux ne prenant pas part à la désignation de la représentation nationale. On constate que les disparités sont également très fortes : la 1ère circonscription de la Lozère compte 32.052 inscrits, contre 163.122 pour le 6ème du Var, soit un rapport supérieur à 1 à 4. Si on prend en compte les TOM, c’est bien pire : la 1ère de Saint-Pierre-et-Miquelon compte 4.924 inscrits !

Au-delà de l’anecdote des circonscriptions les plus et moins importantes, quel est le niveau de disparités ? En termes statistiques, quelle est la « dispersion » du nombre d’inscrits par circonscription ? Le nombre moyen d’inscrits par circonscription est 76.075 ; l’écart-type (c’est-à-dire la moyenne des écarts à la moyenne) est de 12.860. Pas négligeable ; mais pas non exceptionnellement élevé. Si on regarde un histogramme de cette distribution, on constate que la dispersion n’est pas si considérable que cela.

Une belle courbe normale...

Au contraire, il y a même plus de circonscriptions proches de la moyenne que si on était face à une disctribution normale.

En réalité, la question ne me semble pas tant être de savoir s’il y a des disparités de population ou d’électeurs entre circonscriptions (cela semble inévitable, dès lors que les circonscriptions doivent se plier à des découpages administratifs – les départements en l’occurence – et que des règles perturbent leur tracé – par exemple, la règle selon laquelle il y a au moins deux circonscriptions par département), que de savoir si ces disparités ont des conséquences politiques.

Première question : vote-t-on plus dans les petites circonscriptions ? Les théories utilitaristes du vote prédisent que oui : en effet, la chance que votre vote soit déterminant dans le résultat final est inversement proportionnelle au nombre d’électeurs ; elle est donc plus élevée dans les plus petites circonscriptions. Pourtant, il n’existe aucune relation statistiquement significative entre ces deux variables (r = 0.06). Autant pour le rational choice et le paradoxe de l’électeur…

Deuxième question : les circonscriptions comptant le moins d’électeurs sont-elles plus favorables à la droite, comme on le lit souvent ? L’idée sous-jacente est que les circonscriptions les moins peuplées et/ou comptant le moins d’inscrits sont les plus rurales. Il n’y a à cela rien d’évident : parmi les circonscriptions métropolitaines comptant le moins d’inscrit, on trouve juste après les deux circonscriptions de la Lozère les 15ème (43.760 isncrits) et 3ème (43.795) de Paris ainsi que les 3ème (45.096) et 4ème (45.413) de Seine-Saint-Denis.

Si on catégorise chaque circonscription en fonction de l’étiquette de son député dans la législature actuelle, on constate que les circonsciptions dont le député est de droite comptent plus d’inscrits (78.272) que celles dont le député est de gauche (72.879). Même si la différence n’est pas énorme, elle est statistiquement significative (t=3,72, p < 0.001). En clair donc, les circonscriptions représentées par un député de droite comptent, en moyenne, plus d’inscrits. Il est difficile de voir ici une causalité, mais par contre cela semble assez largement infirmer l’assertion selon laquelle les circonscriptions les plus petites en termes démographiques seraient plus favorables à la droite.

En réalité, la question la plus sensible concernant le découpage électoral (et celle à laquelle le Conseil constitutionnel ne s’intéresse pas, à l’inverse de la Cour suprême américaine – fût-ce de manière relativement complexe et inefficace) est celle du « charcutage électoral », mauvaise traduction de l’anglais « Gerrymandering » (du nom de Gerry, un célèbre… « gerrymanderer »). En bref, les circonscriptions peuvent très bien être équilibrées démographiquement et en même temps découpées de manière à favoriser fortement un parti (ou des minorités ethniques, comme la loi l’impose aux Etats-Unis). Même si la situation française n’atteint pas le ridicule américain, c’est clairement ce qu’on peut le plus reprocher au découpage Pasqua (et probablement au futur découpage Marleix, puisqu’on nous dit qu’il ne touchera quasiment pas aux « situations acquises »).

En termes géographiques et théoriques, il n’existe pas de découpage « parfait » (c’est-à-dire qui n’introduirait aucun biais entre le vote des électeurs et les élus), dès lors que les préférences des électeurs (et/ou l’offre politique) sont variables en fonction des terrritoires (ce qui est empiriquement vérifié partout) – ce que la littérature appelle parfois les « partis régionaux ». L’agrégation territoriale des préférences individuelles induit toujours un biais. Bien sûr, il existe empiriquement de plus ou moins « bons » découpages.

La solution démocratiquement la plus soutenable est sans doute la solution allemande : elle permet un lien direct entre les élus et leurs territoires/électeurs par le système de la circonscription, et en même temps assure la similarité entre le résultat des urnes et la représentation nationale grâce au système de double scrutin qui permet d’attribuer aux partis défavorisés par le découpage et le scrutin majoritaire des sièges à due concurrence de leur score national. Au final, le système allemand présente les avantages du scrutin d’arrondissement et du scrutin proportionnel. A méditer pour nos législateurs…